Gerald Grünert zu TOP 08: Rechtssicherheit von Gebietsänderungsverträgen gewährleisten
Nunmehr nach fast genau 12 Jahren seit dem ersten Leitbild zur Gemeindeneugliederung vom Dezember 1999 und rd. einem Jahr nach Umsetzung der Gemeindegebietsreform in Sachsen-Anhalt zum 01.01.2011 ist es an der Zeit zu hinterfragen, wie es um die dadurch gewonnene kommunale „Leistungsfähigkeit“ tatsächlich bestellt ist und welcher Stellenwert die politisch motivierte Eile im Gesetzgebungsverfahren diesem Prozess geholfen oder geschadet hat.
In zahlreichen Presseveröffentlichungen hatte die Landesregierung versucht, die Gemeindegebietsreform in der Gesamtbilanz positiv darzustellen. Mittlerweile mehren sich die Protestresolutionen aus dem kommunalen Bereich, dass die getroffenen Gebietsänderungsverträge offensichtlich nicht mehr das Papier wert sind, auf denen sie geschrieben worden sind.
Gestatten Sie daher, diesen Prozess seit 2008 näher zu beleuchten.
Unter der knackigen Aufgabenstellung „der Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung“ sollte auf Grund von Wahlversprechen eine Gemeindegebietsreform in Angriff genommen werden, die sicherstellt, dass die neuen Strukturen geeignet und in der Lage sind, den zukünftigen Anforderungen an die öffentliche Daseinsvorsorge hinsichtlich der Veranstaltungs- und Verwaltungskraft, gerecht werden zu können.
Natürlich wurde von der Freiwilligkeit, als hohem Gut der kommunalen Selbstverwaltung, gesprochen; man schloss Vorgaben von Mindestgrößen, von staatlichen Zwangsphasen sowie einengenden zeitlichen Abfolgen aus.
Das von der Koalition von CDU und SPD getragene Kredo bestand in Freiwilligkeit, größeren Gestaltungsspielräumen für die Kommunen sowie Verlässlichkeit und Vertrauen.
Eine umfangreiche und grundlegende Funktionalreform sollte Grundlage dieser Kommunalreform sein, nur die Umsetzung dauert halt noch ein bisschen.
Trotz all dieser Beteuerungen waren sie im Zuge der Schaffung der gesetzlichen Grundlagen wieder da, die Mindestgrößen, die zeitlichen Einengungen, die Einschränkungen der Gestaltungsspielräume, die zu erreichende höhere Verwaltungskraft und Einwohnerzahlen.
Nahezu wöchentlich tagte der Koalitionsausschuss, da wurde das Ende der Koalition permanent bemüht, um eigene Positionen durchzudrücken. Da wurden Gutachten zur Bewertung der Wirtschaftlichkeit der Gemeindemodelle in Auftrag gegeben, deren Ergebnisse jedoch politisch motiviert umgedeutet wurden, eine Evaluierung der gerade erst getroffenen Änderungen bei den Verwaltungsgemeinschaften wurde verworfen, das Auslaufmodell Verbandsgemeinde wurde neu kreiert. Das Leitbild der Landesregierung wurde dann folgerichtig unter Abwesenheit von Kriterien der Raumordnung und Landesplanung erarbeitet, das Ergebnis sehen wir heute nur zu deutlich.
Auch das Gesetz über die Grundsätze der Neugliederung der Gemeinden im Land Sachsen-Anhalt (Gemeindeneugliederungs-Grundsätzegesetz) vom 14. Februar 2008 und das Gesetz zur Fortentwicklung der Kommunalverfassung vom 14.11.2008 reihen sich in dieses Durcheinander der letzten Jahre ein. Nunmehr stellt man fest, dass wichtige Regelungen im Zuge des Gesetzgebungsverfahren „nicht weiter verfolgt wurden“, hier meine ich besonders die Regelungen zum Verbot von Investitionen, die sich nachteilig auf die zukünftige Gemeinde auswirken. Ich glaube das Beispiel von Steinitz ist keine Einzelerscheinung.
Oder die fehlende Regelung zu möglichen Änderungen von Gebietsänderungsverträgen im Rahmen eines geordneten Verfahrens (§ 2 Gemeindeneugliederungs-Grundsätzegesetz).
In zahlreichen Stellungnahmen der kommunalen Spitzenverbände und betroffener Kommunen wurde dargestellt, dass die Potenzierung von Schulden nicht gleich Schuldenfreiheit bedeutet, es wurde auf die ernsthafte Situation im Kommunalfinanzbereich hingewiesen.
Eine Tatsache und Erkenntnis anderer Bundesländer, dass eine Gemeindegebietsreform zunächst einmal Geld kostet, bevor sie mittel- bzw. langfristig Entlastungen bringt, wurde einfach ignoriert.
Auch mehren sich die kritischen Stimmen, die der Landesregierung unterstellen, dass die Gemeindegebietsreform in erster Linie für eine Entlastung des Landeshaushaltes zu sorgen hätte und in dem durch die Verrechnung der noch vorhandenen Rücklagen mit den aufgelaufenen Schulden ein Zugang zu Leistungen aus dem Ausgleichsstock – Bedarfszuweisungen – verhindert werden sollte.
Der Finanzminister sprach permanent vom „jammern auf hohem Niveau“, von Konsolidierungspartnerschaft und noch mangelhafter Kommunalisierungsquote.
Nicht zuletzt die Pressemeldung des Landesverwaltungsamtes vom 14.01.2012 zu den hohen Zinsrisiken beim hohen Stand der Kassenkredite spricht eine andere Sprache. Nur die Schlussfolgerung ist wieder eine typisch verwaltungsmäßig geprägte - Schuldenabbau.
Da wären wir beim eigentlichen Thema. Im Zuge der freiwilligen Phase der Gemeindegebietsreform konnten die Gemeinden ihre wichtigsten Forderungen bzw. Vorhaben durch Festlegungen in den Gebietsänderungsverträgen fixieren. Da ging es um die Sicherung der Verwendung der vorhandenen Rücklagen für investive Maßnahmen, die Beibehaltung der Hebesätze, die Ausschöpfung der durch das Land bestimmten Übergangsfristen zur Angleichung des kommunalen Satzungsrechts, um nur einige Inhalte zu benennen.
Gerade bei den Übergangsvorschriften zur Angleichung des kommunalen Satzungsrechtes gibt es eine weitere gesetzgeberische Unzulässigkeit. Nach Artikel 28 Grundgesetz ist die Aufgabenallzuständigkeit der Kommunen im Rahmen der Gesetze garantiert – kommunale Selbstverwaltung. Wenn dies so zutrifft, dann ist das Vorgehen des Landes überhaupt nicht nachzuvollziehen, wenn der Grundsatz - ein Gemeindegebiet eine einheitliches Satzungsrecht - durch einen Beschluss der Landesregierung (Ministerialblatt Nr. 33/2007 vom 17.09.2007) von den durchaus üblichen max. fünf Jahren (Ministerialblatt LSA S. 155 vom 12.02.2001) auf zehn Jahre Übergangsphase verlängert wurde.
Damit hat die Landesregierung aus meiner Sicht rechtlich unzulässig signalisiert, dass über diesen Zeitraum ein unterschiedliches Satzungsrecht toleriert wird. Im Übrigen war zum damaligen Zeitpunkt bereits die chronische Unterfinanzierung der Kommunen mit den jährlichen Kommunalfinanzberichten der Landesregierung bekannt.
Vor diesem Hintergrund haben sich viele Gemeinden in der freiwilligen Phase dazu durchgerungen, die Gebietsreform durchzuführen und sie konnten scheinbar sicher sein, dass auf ihre BürgerInnen zumindest für den Übergangszeitraum von 10 Jahren keine erheblichen Mehrbelastungen zu kommen (§ 91 Abs. 2 Satz 2 Gemeindeordnung Sachsen-Anhalt). Dies umso mehr, da die vorgelegten Gebietsänderungsverträge durch die Kommunalaufsicht nach § 18 Absatz 1 Gemeindeordnung Sachsen-Anhalt zu genehmigen waren bzw. sind.
Der Kommunalaufsicht obliegt nach § 133 Abs. 3 Gemeindeordnung Sachsen-Anhalt die Zielsetzung, die Gemeinden in ihren Rechten zu schützen und die Erfüllung ihrer Pflichten zu sichern, d.h. sicherzustellen, dass die Verwaltung der Gemeinden im Einklang mit den Gesetzen erfolgt. Dies betrifft auch und insbesondere die Regelungen der Gemeindeordnung, hier die Haushaltswirtschaft. Wäre dieser Grundsatz nicht gegeben, dann hätten die Gebietsänderungsverträge durch die jeweiligen Kommunalaufsichten nicht genehmigt werden dürfen.
Nunmehr soll über einen Runderlass des Ministerium für Inneres und Sport vom 14.10.2011 bewirkt werden, dass die bestandskräftigen Gebietsänderungsverträge durch Beschlüsse der nunmehr neuen Gemeinderäte verändert werden sollen, da die Bedingungen, die den Gebietsänderungsverträgen zu Grund lagen, sich grundsätzlich verändert hätten und im Rahmen der Haushaltskonsolidierungen die Pflicht nach § 90 Abs. 3 Gemeindeordnung Sachsen-Anhalt höherrangig eingeschätzt wird, als das Vertragsrecht und der Grundsatz von Treu und Glauben nach Grundgesetz.
Diesem Verfassungsgrundsatz setzt man den Artikel 20 Abs. 3 des Grundgesetzes – Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung – gegenüber.
Nicht nur, dass weder die alte aufnehmende Gemeinde noch die aufgegangenen Gemeinden, also die vertragsschließenden Seiten, noch existent sind, noch die damit eingestandene Rechtsunwirksamkeit der Genehmigung der Gebietsänderungsverträge durch die Kommunalaufsichten, scheinen die Landesregierung in ihrem Tun ernsthaft zu behindern. Grotesk wird es dann, wenn die Landesregierung selbst, das heißt, ohne Zutun der Kommunen, wesentliche Bedingungen für eine geordnete Haushaltswirtschaft zu Ungunsten der Kommunen verändert. Wir haben gestern erst den Haushalt beschlossen, der eine weitere Absenkung der Kommunalfinanzen von rd. 18 Mio. Euro im Jahr 2012 gegenüber 2011 bzw. rd. 180 Mio. Euro gegenüber dem Jahr 2009 vorsieht.
Diese Differenzen sollen durch den Verzehr der allgemeinen Rücklagen, der weiteren Reduzierung der Ausgaben für freiwillige Aufgaben sowie durch eine höhere Belastung der Bürgerinnen und Bürger erzielt werden.
Dies wiederum steht im krassen Gegensatz zur Verpflichtung der Gemeinderäte nach § 91 Abs. 2 Satz 2, auf die wirtschaftlichen Kräfte ihrer Abgabepflichtigen Rücksicht zunehmen und fordert sie zu rechtswidrigem Handeln auf.
Vor diesem Hintergrund ist die eingangs gestellte Vermutung, dass Land konsolidiert sich auf Kosten der Kommunen, nur schwer zu entkräften.
Die in der Volksstimme vom 19.12.2011 zitierte Äußerung des Innenministers: Steuererhöhungen seien nur die ultima ratio. „Der Erlass ist kein Freibrief, die Verträge außer Kraft zu setzen. Hier darf niemand ohne Schaum rasiert werden.“ wird durch zahlreiche Anordnungen bzw. Aufforderungen von Kommunalaufsichtsbehörden Lügen gestraft, die eine Genehmigung von Haushalten an der Erhöhung der Hebesätze der Grundsteuern A und B sowie Gewerbesteuern entgegen den in Gebietsänderungsverträgen vereinbarten Vertragsinhalten, festmachen.
Zu diesen Regelungen waren die beteiligten Gemeinde berechtigt, da, wenn Gesetze keine zwingenden Vorgaben machen (Grundsätzegesetz), die Aufsichtsbehörden bestehende kommunale Beurteilungs- und Ermessensspielräume zu respektieren haben und keine pauschalen Weisungen erteilen dürfen.
Kein Wort findet sich in den Meldungen zur Verantwortung der Genehmigungsbehörden – der Kommunalaufsichten. Nur durch deren Handeln wurden diese Gebietsänderungsverträge rechtswirksam.
Auch die LINKE will nicht leugnen, dass es gegebenenfalls Gründe geben kann, die eine Modifizierung oder Änderung vertraglicher Festsetzungen von Gebietsänderungsverträgen notwendig erscheinen lassen. Dafür bedarf es jedoch klarer gesetzlicher Eingriffsbefugnisse unter Berücksichtigung bestehender Rechtsnormen. Die derzeit gewählte Praxis entspricht aus der Sicht meiner Fraktion nicht den Erfordernissen eines rechtsstaatlichen Handelns.
